NDAA 2024 siết chặt Berry Amendment: Áp lực mới lên chuỗi cung ứng dệt may Trung Quốc

Tháng 9 năm 2024, Hiệp hội Vải hẹp Hoa Kỳ (Narrow Fabrics Institute) đã gửi văn bản đến Quốc hội, yêu cầu bảo vệ Berry Amendment trong dự luật NDAA 2025. Động thái này một lần nữa cho thấy: chính phủ Mỹ đang siết chặt hơn nữa yêu cầu mua sắm nội địa đối với các sản phẩm dệt may phục vụ quốc phòng. Đối với những người làm xuất khẩu dệt may từ Trung Quốc và Việt Nam, đây không chỉ là câu chuyện của riêng thị trường quân sự—nó báo hiệu một làn sóng lan tỏa áp lực lên toàn bộ chuỗi cung ứng thương mại.

Berry Amendment là gì? Bức tường pháp lý bảo vệ sản xuất nội địa

Berry Amendment (10 U.S.C. §2533a) là một đạo luật có từ năm 1941, được đưa vào Đạo luật Chi viện Quốc phòng lần thứ Năm (P.L. 77-29). Ban đầu nó chỉ là một điều khoản tạm thời trong Thế chiến II, nhưng sau đó đã được duy trì và đến năm 2002, Quốc hội đã chính thức hóa vĩnh viễn thông qua NDAA năm tài khóa 2002 (P.L. 107-107). Theo báo cáo của Dịch vụ Nghiên cứu Quốc hội (CRS), Berry Amendment yêu cầu Bộ Quốc phòng Mỹ (DoD) chỉ được mua các sản phẩm dệt may, quần áo, giày dép, thực phẩm và một số dụng cụ nhất định có nguồn gốc 100% từ Mỹ—từ nguyên liệu thô đến thành phẩm, và cả lao động sản xuất cũng phải là người Mỹ.

Điều này có nghĩa: một chiếc áo khoác chiến đấu cho lính Mỹ phải được làm từ vải dệt tại Mỹ, từ sợi kéo tại Mỹ, từ bông trồng tại Mỹ (hoặc polyester sản xuất tại Mỹ). Toàn bộ chuỗi cung ứng bị khóa chặt trong biên giới quốc gia. Các ngoại lệ rất hạn chế—chỉ khi hàng nội địa không có sẵn, không đạt chất lượng hoặc giá cao hơn 50% thì DoD mới có thể xin miễn trừ. Nhưng trên thực tế, các miễn trừ hiếm khi được cấp cho các mặt hàng dệt may cốt lõi như đồng phục, giày dép, vải bạt.

Mức chi tiêu của DoD cho hàng dệt may và quần áo hàng năm ước tính khoảng 1,8 tỷ USD (theo số liệu từ Hội đồng Dệt may Hoa Kỳ). Và theo báo cáo CRS, trong năm tài khóa 2020, UNICOR (nhà máy sản xuất của chính phủ sử dụng lao động tù nhân) chiếm hơn 90% doanh số dệt may và quần áo bán cho DoD. Các nhà thầu lớn khác bao gồm National Industries for the Blind, Aurora Industries, M&M Manufacturing và American Apparel.

NDAA 2024 tăng cường Berry Amendment như thế nào?

Mỗi năm, Đạo luật Ủy quyền Quốc phòng (NDAA) được Quốc hội thông qua để xác định ngân sách và chính sách cho Lầu Năm Góc. Trong các phiên bản NDAA gần đây, Berry Amendment liên tục được củng cố. NDAA 2024 không phải là ngoại lệ. Hiệp hội Vải hẹp (Narrow Fabrics Institute) đã chính thức yêu cầu Quốc hội bảo vệ Berry Amendment khỏi các nỗ lực nới lỏng, đặc biệt là liên quan đến quy định về PFAS—một họ hóa chất hơn 9.000 loại với tính chất rất khác nhau. Họ lập luận: nếu cấm toàn bộ PFAS một cách tràn lan, ngành dệt may nội địa sẽ bị tổn hại không đáng có vì phần lớn các hóa chất này không gây hại và có tác dụng chống thấm, chống bẩn cần thiết cho quân đội.

Bên cạnh đó, NDAA 2024 tiếp tục mở rộng Kissell Amendment—một bản sao của Berry Amendment dành cho Bộ An ninh Nội địa (DHS). Trước đây, Kissell chỉ áp dụng cho đồng phục và thiết bị bảo hộ, nhưng các phiên bản sửa đổi sau 2014 đã bổ sung thêm nhiều danh mục. Điều này tạo ra một “bức tường nội địa” ngày càng dày cho các cơ quan liên bang, vốn trước đây vẫn có thể nhập khẩu hàng may mặc cho mục đích dân sự.

Năm 2017, NDAA (P.L. 114-328) thậm chí còn yêu cầu 100% giày chạy bộ cho lính mới phải sản xuất tại Mỹ. Lầu Năm Góc phải ước tính số lượng nhu cầu tiềm năng và điều chỉnh hợp đồng.

Từ quân sự sang dân sự: Áp lực lan tỏa đến chuỗi cung ứng thương mại

Một câu hỏi thường gặp: “Berry Amendment chỉ ảnh hưởng đến hợp đồng quốc phòng, không tác động trực tiếp đến hàng xuất khẩu dệt may thương mại của tôi, tại sao tôi phải quan tâm?” Câu trả lời nằm ở hiệu ứng lan tỏa. Khi chính phủ Mỹ – khách hàng lớn nhất thế giới – khăng khăng đòi nội địa hóa, áp lực đó dần dần thấm vào lĩnh vực dân sự theo hai cách:

• Hiệu ứng trình diễn: Các nhà sản xuất phục vụ quốc phòng thường là những nhà sản xuất lớn, có thể linh hoạt chuyển đổi sang sản xuất hàng dân sự. Khi nhà máy của họ đã hoạt động hết công suất cho đơn hàng quân đội, họ có ít năng lực dư thừa cho thị trường thương mại, khiến nguồn cung nội địa khan hiếm hơn và đẩy giá lên.
• Áp lực từ các luật “Mua hàng Mỹ” khác: Các bang và các cơ quan liên bang ngoài quốc phòng thường xem xét Berry Amendment như một chuẩn mực. Các dự luật như “Buy American” được đề xuất ngày càng khắt khe; một số yêu cầu tỷ lệ nội địa hóa lên đến 75% đối với hàng dệt may mua bằng ngân sách liên bang.
• Rủi ro uy tín: Các thương hiệu lớn (như Nike, Under Armour, Carhartt) có hợp đồng với quân đội hoặc bán cho lực lượng vũ trang Mỹ. Họ có thể chịu áp lực phải “xanh hóa” và “nội địa hóa” chuỗi cung ứng để tránh bị chỉ trích, ngay cả khi điều đó không bắt buộc ở thị trường dân sự.

Đối với các nhà xuất khẩu Trung Quốc, áp lực này cộng hưởng với các yếu tố khác: thuế quan Mỹ - Trung (Section 301), Đạo luật Phòng chống Lao động Cưỡng bức Uyghur (UFLPA) với hơn 140 thực thể trong danh sách đen tính đến tháng 1/2025, và chi phí sản xuất nội địa tăng (lương công nhân Trung Quốc đã tăng từ 55 USD/tháng những năm 1990 lên khoảng 1.200 USD vào 2023). Kết quả là các đơn hàng dệt may thương mại dần chuyển dịch sang Việt Nam, Bangladesh, Ấn Độ. Nhưng liệu các quốc gia này có tránh được làn sóng bảo hộ mới?

Nút thắt nội địa: Năng lực sản xuất Mỹ có đáp ứng được?

Một sự thật phũ phàng: dù Berry Amendment đã tồn tại hơn 80 năm, ngành dệt may Mỹ vẫn không thể tự đáp ứng toàn bộ nhu cầu quốc phòng. Lý do:

1. Thiếu năng lực sản xuất một số loại vải chuyên dụng: Vải chống cháy, vải chống hóa chất, vải kỹ thuật cao thường phải nhập khẩu từ châu Âu hoặc Nhật Bản vì không có nhà máy nội địa sản xuất khả thi về mặt kinh tế.
2. Chi phí lao động và năng lượng: Công nhân dệt may Mỹ có mức lương trung bình cao hơn 3-5 lần so với Trung Quốc. Giá điện công nghiệp ở Mỹ trung bình 0,05-0,07 USD/kWh, thấp hơn một số nước châu Á nhưng không đủ bù đắp chênh lệch tiền lương.
3. PFAS – một vấn đề nan giải: Theo văn bản của Narrow Fabrics Institute gửi Quốc hội năm 2024, có hơn 9.000 hóa chất PFAS khác nhau, và việc áp dụng một tiêu chuẩn cấm chung cho tất cả sẽ gây thiệt hại nặng nề cho ngành dệt may nội địa. Nhiều sản phẩm quân sự yêu cầu khả năng chống thấm, chống dầu mỡ mà chỉ vài loại PFAS mới đáp ứng được. Nếu bị cấm, quân đội Mỹ buộc phải nhập khẩu hoặc chấp nhận hiệu suất thấp hơn.

Để giảm bớt áp lực, ngành dệt may Mỹ đang kêu gọi Quốc hội áp dụng phương pháp quản lý dựa trên khoa học, phân loại PFAS theo tính chất thay vì cấm toàn bộ. Nếu không, chuỗi cung ứng quốc phòng sẽ gặp khó khăn nghiêm trọng, và Berry Amendment có thể bị xói mòn vì quá nhiều miễn trừ.

Doanh nghiệp Trung Quốc và Việt Nam đứng trước kịch bản nào?

Với các nhà xuất khẩu Trung Quốc, tác động trực tiếp từ Berry Amendment là hạn chế – họ vốn đã không tham gia vào hợp đồng quốc phòng Mỹ. Nhưng tác động gián tiếp lại rất lớn:

• Mất thị phần trong các đơn hàng thương mại có nguồn gốc từ chính phủ: Các nhà thầu quốc phòng mua vải, đồng phục, giày dép từ các nhà cung cấp thương mại; nếu họ buộc phải mua nội địa, họ sẽ cắt giảm đơn hàng từ Trung Quốc. Ví dụ, nhà cung cấp vải cho đồng phục cảnh sát, bưu điện, hay nhân viên an ninh sân bay – đều thuộc diện mở rộng của Kissell Amendment.
• Chuyển dịch sản xuất sang các nước thứ ba: Việt Nam và Bangladesh đang hưởng lợi từ sự dịch chuyển, nhưng cũng đối mặt với rủi ro bị áp thuế chống bán phá giá hoặc bị điều tra lao động cưỡng bức. Thực tế, UFLPA đã đưa nhiều công ty Trung Quốc vào danh sách đen vì liên quan đến bông Tân Cương, và các sản phẩm dệt may từ các nước thứ ba cũng có thể bị yêu cầu truy xuất nguồn gốc sợi.
• Chi phí tuân thủ gia tăng: Để đáp ứng yêu cầu “Made in USA” ngay cả trong hàng dân sự, một số thương hiệu đang yêu cầu nhà cung cấp chứng minh không sử dụng bông Tân Cương, lao động cưỡng bức, hoặc nguyên liệu từ các thực thể bị trừng phạt. Điều này tạo ra gánh nặng kiểm toán, truy xuất và chi phí pháp lý.

Theo một khảo sát gần đây về hành vi mua hàng của doanh nghiệp nước ngoài đối với nhà cung cấp Trung Quốc (tháng 1/2025), 35% người được hỏi chưa từng hợp tác với Trung Quốc và cũng không có kế hoạch hợp tác, mà lý do chính là “các hợp đồng quốc phòng chỉ cho phép nhà cung cấp Mỹ”. 17% thuộc ngành dệt may và quần áo. Đây là tín hiệu cho thấy Berry Amendment và các quy định liên quan đang ảnh hưởng đến cả quyết định mua hàng thương mại.

Kết luận: Bài toán dài hạn cho người mua hàng và nhà xuất khẩu

Berry Amendment không phải là mối đe dọa trực tiếp với hầu hết các nhà xuất khẩu dệt may, nhưng nó là một phần trong xu hướng bảo hộ thương mại đang gia tăng mạnh mẽ tại Mỹ. NDAA 2024 đã củng cố điều khoản này, và tương lai sẽ còn nhiều sửa đổi siết chặt hơn nữa. Đối với người mua hàng và nhà sản xuất, việc hiểu rõ ranh giới giữa thị trường quốc phòng và thương mại, cùng với khả năng lan tỏa của các quy định, là chìa khóa để điều chỉnh chiến lược nguồn cung.

Lời khuyên: Nếu bạn đang xuất khẩu vải hoặc quần áo vào Mỹ, hãy chuẩn bị sẵn sàng cho các yêu cầu truy xuất nguồn gốc chặt chẽ hơn, không chỉ từ chính phủ mà còn từ các nhà bán lẻ và thương hiệu muốn giảm rủi ro. Việc đa dạng hóa thị trường, đầu tư vào chứng nhận (như OEKO-TEX, GOTS, BSCI) và theo dõi sát các bản cập nhật NDAA hàng năm sẽ giúp doanh nghiệp trụ vững trong bối cảnh địa chính trị đầy biến động.